WTO與TPP協定SPS透明化規範之比較 - 農業知識入口網

文章來源 : 台灣WTO農業研究中心    2016/05/25

 壹 . 前言

　　世界貿易組織（ WTO ）之食品安全檢驗與動植物防疫檢疫協定（ SPS 協定）透明化規範，旨在讓 WTO 會員相關 SPS 貿易政策與管制法規進一步獲得澄清、增加可預測性與傳遞資訊。而目前美國主導之「跨太平洋夥伴協定」（ Trans Pacific Partnership ，簡稱 TPP ）， 12 個成員國已於 2015 年 10 月 5 日達成協議，完成醫藥品、汽車、乳製品、 SPS 、爭端解決等 30 個領域基本共識。 TPP 宗旨在於實現亞太地區高水準、開放與自由化的經貿體系，其超越 WTO SPS 之透明化規範訂於第 7 章第 13 條。

　　我國現階段積極推動加入 TPP 第二波開放談判，為符合 TPP 高標準自由貿易規則，行政部門早在 TPP 初始談判階段已開始檢討我國法規與 TPP 可能規範之落差，在 TPP 成員國公布協定文本草案後，相關落差檢視作業已再次加速進行。本文旨在比較 TPP 有關 SPS 透明化規範超越 SPS 協定內容，及探討我國未來加入 TPP 後在此領域可能面臨之挑戰。

貳 .WTO 架構下 SPS 協定透明化規範

一 .SPS 協定透明化條款與指導文件

　　SPS 協定透明化義務規定於第 7 條及其附件 B ，其中第 7 條僅規定「會員應依附件 B 之規定就其檢驗或防檢疫措施的相關變更提出通知，並應提供有關檢驗或防檢疫措施之資訊」，詳細規定見於附件 B 「檢驗與防檢疫法規的透明化」，包含 11 款，分列於「法規公布」、「查詢點」、「通知程序」與「一般保留條款」段落內。

　　為協助會員履行透明化義務， WTO 秘書處出版了相關程序手冊，指導會員建立與運作國家通知機構及查詢點，以及解說法規電子通報系統操作方式。 WTO 之 SPS 委員會另於 2008 年 6 月修訂「執行 SPS 協定第 7 條透明化義務建議程序」（ G/SPS/7/Rev.3 ），文件包含指導會員進行法規通知、透過 SPS 查詢點回應其他會員詢問、如何公布法規與附錄通知文件格式等。

二 . 法規公布（附件 B:1 及 B:2 ）

（一） SPS 法規的定義

　　SPS 協定附件 A 指出何謂 SPS 措施（ measures ），其定義列舉出 SPS 措施「包括所有相關法律（ laws ）、政令（ decrees ）、規定（ regulations ）、要件（ requirements ）和程序（ procedures ）」。然而，對於會員具備公布義務之 SPS 措施，有別於附件 A 之用語，附件 B 提出 SPS 法規（ regulations ）的概念，其定義為「檢驗與防檢疫措施包括可普遍適用的法律、政令或命令（ ordinances ）等」。

（二）法規公布與實施時程規範

通過的 SPS 法規應立即公布，目的是讓利益關切的會員得以熟知，所以公布的形式不得為非官方或僅通知部分會員。法規公布後，除了緊急情況外，會員應在公布與生效日之間給予一段合理的緩衝時間（ reasonable interval ），而合理的緩衝時間應該多長，以利出口會員廠商有時間調整其產品與生產方法來適應新法規，在 2001 年杜哈部長會議中，會員決議該合理期間應為「不少於 6 個月」。

三 . 國家查詢點（附件 B:3 及 B:4 ）

會員有義務設置一個或一個以上的查詢點，負責答覆利益攸關會員提出之合理問題，並提供附件 B:3 所列相關文件，例如依據附件 B:3(c) 規定，會員須提供 SPS 法規背後的風險評估程序與考慮因素等資訊，因此出口會員有機會藉此檢視科學原則是否納入考量，並依據 SPS 協定第 5.8 條，要求維持該項措施的會員說明其理由。

四 . 通知程序（附件 B:5 至 B:10 ）

（一）組織架構（附件 B:9 及 B:10 ）

　　對於 SPS 協定規範下之通知行為，係由 WTO 秘書處擔任通知媒介，秘書處有義務將通知發送所有會員與利益攸關之國際組織，並提醒開發中國家會員注意對其有特別利害關係的產品之任何通知。

　　會員應指定一個中央政府機構作為通知機構（ notification authority ），以負責執行與透明化條款有關之通知程序。倘 SPS 業務分屬不同部會主管，會員需內部協調由一個部會主導相關業務，並將該部會轄下單一機關作為通知機構。

（二）法規草案預告通知（附件 B:5 ）

SPS 法規倘符合下列三項條件，即須進行草案預告通知，並允許其他會員有合理的時間提出書面評論意見：

1. 無國際標準、準則或建議。

2. 或擬制定之檢驗或防檢疫法規內容在實質上未與國際標準、準則或建議內容相同。

3. 該法規可能顯著影響其他會員之貿易。

根據附件 A 定義， SPS 協定所指國際標準、準則或建議，係指食品法典委員會（ Codex Alimentarius Commission, CAC ）、世界動物衛生組織（ World Organisation for Animal Health, OIE ）及國際植物保護公約（ International Plant Protection Convention, IPPC ）在食品安全或動植物健康領域所研訂之標準、準則或建議。

（三）通知時點規範（附件 B:5 ）

　　擬議 SPS 法規應儘早（ at an early stage ）透過 WTO 通知會員，按照透明化條款之目的，應在完成法規起草時即通知 WTO ，讓法規仍可考慮各方意見並及時修正。另外，為容許會員有合理的時間（ reasonable time ）提出書面意見， SPS 委員會建議除緊急措施、貿易促進措施或措施符合國際標準外，評論期至少應為 60 日。

（四）通知內容與語言（附件 B:5 ）

　　通知文件內容應包括法規草案所要涵蓋的產品，並扼要指出法規之目的與理由，及儘可能指出該法案中實質偏離國際標準、準則或建議之處。通知文件應以 WTO 三種官方語言（英文、法文與西班牙文）擇一撰寫，倘有其他會員要求時，會員應提供法規草案影本；已開發會員則需以 WTO 一種官方語言提供法規草案影本或在文件數量龐大時提供摘要。

（五）緊急通知（附件 B:6 ）

　　對於遭遇到健康保護的緊急問題或有威脅發生時，會員得免除前述草案預告通知而立即採行措施，惟仍須將法規內容、涵蓋產品與緊急理由通知 WTO ，並容許其他會員提出書面意見及納入考量。

（六）對於其他會員評論之處理（附件 B:5 及 B:6 ）

　　不管是一般通知或緊急通知，通知會員應容許其他會員提出書面意見，並應會員要求討論該等意見，及將該等意見與討論結果列入考量，因此透明化條款允許會員利用國際程序影響其他會員之國內立法程序。


參 .TPP 超越 WTO 之 SPS 透明化規範內容

　　TPP 標榜為高標準自由貿易協定，其第 7 章「 SPS 措施」亦加入許多超越 SPS 協定之義務，其中與 SPS 措施有關之透明化規範訂於第 7.13 條，以下分述其重申或超越 SPS 協定義務之重要內容。

一 . 重申或未超越 SPS 協定義務

（一）為釐清範圍避免爭議，第 7.13 條僅適用於 SPS 協定附件 B 指稱之 SPS 法規。

（二） TPP 成員國利用 WTO SPS 通知系統，通知其他成員國其擬議 SPS 措施與最終法規。

（三）發生緊急問題時，得立即實施 SPS 法規。

（四）應請求時須提供境內採行之 SPS 措施及其考慮因素。

二 . 超越 SPS 協定透明化義務

（一） TPP 成員國應考量（ shall take into account ） SPS 委員會與國際標準、準則與建議之相關指導。強化成員國遵循 SPS 委員會制定之透明化建議程序義務，且須考量前述三個國際組織所訂指導文件。

（二）在措施可能對其他成員國貿易產生影響情形下，即使擬議 SPS 措施與國際標準、準則或建議相符（ conform to ），亦應通知 WTO ，擴大應公布法規範圍。

（三）將 SPS 委員會建議之 60 日法規評論期，及 WTO 杜哈部長會議決議最終法規公布至生效期間應有 6 個月調適期等時間規定，明訂為 TPP 成員國應遵循義務。

（四）應以電子化方式於政府公報或網站公布擬議 SPS 措施及其法律基礎。

（五）提出評論對象不侷限於成員國政府，利益攸關之公眾亦能提出評議，且應以電子方式公布接獲之公眾書面評論或其摘要。

（六）倘擬議 SPS 措施不符合國際標準、準則或建議，在保密性允許範圍內，應成員國請求，須提供考量過程相關文件，包括科學證據、風險評估、相關研究與專家意見等，其應提供資料列舉範圍較 SPS 協定要求為多。

（七）在其他成員國請求時，應給予機會討論可達相同目的之替代方案與更少貿易限制方法。

（八）公布最終法規後，應成員國請求，在保密性允許範圍內，應提供評論期間所獲得支持該法規之重要評論與相關文件。

（九）倘最終法規與擬議法規實質上不同，應在最終法規公告時說明措施目標與理由，及與擬議法規不同之任何實質修正處。

（十）透過 TPP 成員國 SPS 聯絡點，通知有關緊急疫情或顯著改變防檢疫政策等資訊。

肆 . 我國 SPS 透明化執行情形與未來挑戰

一 . 我國 SPS 透明化執行概要

　　我國自 2002 年加入 WTO 後，係由經濟部國際貿易局擔任國家通知機構，其後於 2014 年 6 月起 移由農業委員會動植物防疫檢疫局擔任，將 SPS 通知與查詢業務整合於單一機構執行。依據 WTO 秘書處統計，自 1995 年至 2015 年 9 月 15 日止， WTO 全體會員總計發出一般通知 12,771 件、緊急通知 1,725 件、補遺（ addenda ）或勘誤（ corrigenda ）通知共 4,545 件（表一及表二）；另查我國在前述統計期間，共發出一般通知 370 件，居全體會員第 11 位，另有緊急通知 16 件與補遺或勘誤通知 223 件。綜上，我國加入 WTO 時間僅 13 年，在通知文件數量上已超越大部分會員，表現我國積極參與國際多邊經貿事務態度，堪稱為 SPS 法規透明化優等生。

二 . 我國執行 TPP 協定 SPS 透明化之挑戰

　　TPP 目前雖僅由 12 個成員國簽署協議，然其並未另外建立一套成員國之間的 SPS 通知體系，而係利用 WTO SPS 通知系統周知成員國。可想而知，未來這些成員國諸如以電子方式公布擬議法規、接受會員或公眾提出之評論意見、公布接獲評論意見或摘要等作法，將一併對所有 WTO 會員一體適用。

　　未來我國應先將前述超越 WTO 規範納入現行通知作業流程，以符合 TPP 之 SPS 透明化規定，例如以電子化方式公布法規草案、給予 WTO 會員與國內外公眾評論機會、處理接獲之評論意見、注意符合相關時程規定等；在公布法規範圍部分，即使擬議 SPS 法規符合國際標準、準則與建議，亦須公布周知 WTO 會員；再加上應 TPP 成員國要求而須提供法規考量文件、科學證據、風險評估、重要評論與相關說明，甚至給予雙邊諮商機會討論替代措施與更少貿易限制方法等，均會加重行政部門作業負擔與延長作業時間。

　　進一步而言，我國為農產品淨進口國， SPS 防檢疫管制作業對我國農業生產環境極為重要，兼具保護動植物健康與維持產業發展功能，未來倘加入 TPP 並依規定增進法制作業透明化後， TPP 成員國將有更多機會與權利索取相關文件，用以檢視或討論我國 SPS 措施考量因素，行政部門制定與實施 SPS 措施，將需要更能經得起他國檢視與考驗。

伍 . 結語

　　綜觀我國目前在 SPS 法規透明化之表現，在 WTO 會員中已可列為優等，惟行政機關在處理法規通知時，有時仍會遭遇 WTO 其他會員質疑法規評論期不足、實施後方才公布、無法規調適期等問題，我國倘欲符合 TPP 對於 SPS 透明化之高度要求，除改善前述問題外，亦須投注人力與資源，以支持履行 TPP 要求之額外行政負擔。此外，在增進 SPS 法規制定過程透明化之同時，為讓 SPS 措施經得起 TPP 成員國深度檢視 ，除依據國際標準、準則或建議訂定 SPS 措施外，亦須強化風險評估能力與法規 WTO 適法性評估。再者， 行政部門在 SPS 法規送審時需與立法院溝通，在時程上給予其他會員國足夠評論期或調適期，方能兼顧國內立法流程與我國國際協定義務。