林業使用規範彈性化， 推動林下經濟平衡生態與生產 - 農業知識入口網

行政院農業委員會林務局於2015年發布《第四次全國森林資源調查》，顯示臺灣森林總面積為2,197,090公頃，森林覆蓋率為60.71％，為保育珍貴森林資源，政府於1991年全面禁伐天然林，並於1997～2004年推動《全民造林運動實施計畫》，2008年公告《獎勵輔導造林辦法》，20多年過去，當時種下的造林木多已成材，卻面臨林業沒落、社會對伐木觀感不佳的氛圍，導致林農收益低落，連帶影響人工林的更新與經營。因此，林務局將2017年訂為臺灣林業復興元年，改善過去人工林未適度疏伐的問題，並試圖找出可行方法以兼顧農民收益及森林永續經營，推動林下經濟，便是接續嘗試的其中一環。

林務局將林下經濟視為「森林冠層下經營森林副產物」，用意是希望長期經營林業的農民，可以有短期作物收穫，以取得額外的收入來源，因此在竹材、木材等主產物之外，以小規模、不超限利用為前提下，可利用森林環境經營森林副產物，但仍須遵守森林永續經營原則，以達農民與森林的共生平衡關係。

林業用地經營規範嚴格，
有限利用確保永續經營
林務局造林生產組組長李允中表示，經營林業須要達到環境、經濟、社會的平衡，若偏廢其中之一，可能無法達到永續精神，因此若林產經濟收益低落，難以長期經營，可運用林下經濟補足收益。

政府推動林下經濟的起因雖與林業有關，希望可以有限利用既有環境資源，但林下經濟不一定只能發生在「林業用地」。臺灣許多偏鄉地區的農牧用地，常因人口外流造成土地棄耕或荒廢，植群漸漸演替成次生林或轉為造林，在農牧用地上，造林只是選項之一，也可以栽植檳榔、可可樹、農田、高麗菜園、果樹等，若未超限利用，使用上較為彈性。但造林為林業用地主要使用目的，農民若是想在林業用地上經營森林副產物，便會受到法規嚴格規範。

例如，目前《森林法》第6條第1項明列，荒山、荒地之宜於造林者，由中央主管機關商請中央地政主管機關編為林業用地。第2項接續規定經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。此外，《非都市土地使用管制規則》也規範，林業用地的林業使用僅能作為「造林」、「苗圃」之用。皆明確指出編為林業用地者必須造林，但不只是投入造林的農民，許多山區農民、原住民都希望能夠合理利用森林資源，是否能有相關解套方案，修法將會是未來可能性之一。

林下經濟推動小組合作研擬政策，
實務操作擬定規範
然而，高山農業導致濫墾時常出現於新聞媒體，推動林下經濟時該如何避免對環境造成負面影響？為了研擬妥善規範，行政院農業委員會林務局、水土保持局、林業試驗所、農業試驗所、農糧署及各區農業改良場在2016年10月成立「林下經濟推動小組」，整合農業委員會內部行政、法制、技術、產銷等各面向意見，合作擬定林下經濟相關政策，以凝聚推動林下經濟的共識。

2016年林務局委託林業試驗所辦理《林下經濟永續經營可行性之研究》，在新北市烏來區信賢試驗區、南投縣魚池鄉蓮華池試驗區、高雄市六龜區六龜試驗區等地栽植森林副產物，並觀察分析相關環境衝擊，期望透過實務操作、科學數據佐證的基礎下，擬定實務技術規範，供政策推廣運用。

林業試驗所在新北市烏來區信賢試驗區主要於闊葉林進行段木香菇及木耳、金線連、石斛栽培。林業試驗所育林組副研究員馬復京說明，由於當地原住民對於段木香菇及木耳栽培技術已成熟，但是缺乏段木來源，因此合作方式為原住民分享種植技術，林業試驗所則是輔導社區藉由矮林作業，穩定取得段木。

南投縣魚池鄉蓮華池試驗區則是在杉木人工林林下栽植咖啡與山茶，而人工林經過適當疏伐後，原生植物山胡椒便可獲得足夠日照，自然發芽生長以供採集。此外也進行林下養蜂，然而養蜂方式與商業經營形態的「逐花而居」不同，由於蓮華池試驗區有260公頃天然林及200公頃人工林，樹種及植物超過600種，可營造四季蜜源，不過林業試驗所蓮華池研究中心主任許原瑞補充，林下養蜂比起一般商業化飼養的全年產蜜量少一半，且為維護蜂箱及人力捕捉虎頭蜂，造成經營管理費用較高，且易受氣候影響。

增列「林下經濟經營使用」，
正面表列4項可經營物種
此外，林業試驗所觀察分析高雄市桃源區寶山部落原住民保留地栽植臺灣山茶，以及六龜試驗區栽植阿里山薊、松露等作物產量與品質，個別擬定作物栽植規範，讓農民在利用森林環境上可以有多種選擇。目前林下經濟推動小組已正面表列、個別規範「林下養蜂」、「山胡椒」、「金線連」、「段木香菇及木耳」等4項森林副產物，並建議內政部進行修法，最快在2019年年初，於《非都市土地使用管制規則》第6條第3項附表一所列林業用地容許使用項目「林業使用」項下，增列「林下經濟經營使用」，但須向主管機關申請，經主管機關審核是否符合作業要點規定後，才能栽植。李允中解釋，此目的是為了由林業權責機關控管農民經營項目及規模，審慎把關以避免未來不可控制的情況發生。舉例來說，防止為了引進林下段木香菇及木耳，擅伐林木或施用除草劑、殺蟲劑等非友善林業經營模式。

林務局強調，農民若在林業用地栽植未正面表列物種，可能同時違反《非都市土地使用管制規則》、《森林法》第6條，甚至栽植在山坡地範圍，也可能違反《山坡地保育利用條例》，將依違規面積去裁量，且無「一事不二罰」，主管機關可個別發動裁罰。

不過，未來正面表列的物種也將持續增加，林業試驗所育林組組長何政坤表示，目前林業試驗所正試驗規劃紅豆杉、咖啡、臺灣山茶、石斛、阿里山薊、松露等6種產物，但比起先前4種產物對森林的影響相對較大，還須調整相關的配套措施。由於適合在森林環境下生長的作物十分多樣，且各有不同程度的環境影響力，針對栽植物種的選擇，李允中解釋：「林下經濟經營使用作物初步是以可移動式栽植物種為優先開放，在現行法規上較沒有疑慮，像是無固定農業設施的建物不須要申請建照，因為這種（栽植）行為對森林的影響比較少。」

遵守三大經營原則，個別規範栽植標準為避免經營林下經濟對森林造成負面影響，林務局通案規範須遵守三大森林經營原則，即維持森林原有功能、不施用除草劑及殺蟲劑及不使用化學肥料、維持森林植被。並且這些操作規範要能讓查核人員現場審查時有標準可依循。李允中舉例說明，為維持森林原有功能，會以簡單儀器量測光度，藉以判斷覆蓋率，「假設提供一個標準，覆蓋率超過多少以上，表示杉木維持已符合標準，或底下土壤挖掘深度、挖掘方法、整地方法、作物規模等。」各項產物皆有操作規範，除了讓查核人員依循，也能讓農民可以在有限度的使用下經營森林副產物。

而在林下經濟經營使用作物栽植規模方面，何政坤建議，每公頃範圍栽植面積約為0.02～0.1公頃；根據林下養蜂（西洋蜜蜂）實務操作結果，建議養蜂區以100箱蜂箱為上限；而山胡椒可透過疏伐自然更新，由於為讓人工林鬱閉度適中，農民會進行疏伐工作，山胡椒便可獲得充足光照，其在光照強度高的條件下，即能利用森林孔隙地自然生長，因此山胡椒容許栽植面積會較大。

管理用藥上，林務局則希望可與《有機農業促進法》結合。李允中表示，由於森林是自然無汙染的環境，且有足夠的森林緩衝帶，若申請有機標章，有機認證或驗證機構可以協助現場把關，不僅可以提升農產品價值，雖然產量較少，但附加收益相對提高。何政坤補充，原住民族部落引進有機、友善經營體系，凝聚部落共識，集中生產，可為產品加值，不再僅能交由盤商收購，促進部落發展。

森林經營除了林業生產，透過政策修訂，農民可以有不一樣的經營選擇，但要如何合理使用森林資源，需要專業技術投入，因此林務局也希望可以透過專業技術團隊陪伴，提供農民相關栽植技術建議及協助，讓農民可以有額外收益，同時兼顧生活、生產、生態的平衡。

文／林君翰　攝影／謝佩穎
豐年6809